I limiti della governance multilivello in Italia

Intervento tratto dal seminario “La città diffusa”

Grazie dell’invito a questo seminario, da dirigente pubblico quello che cercherò di fare in questi pochi minuti è approfondire uno spunto che nasce dalle prime osservazioni di Antonio Calafati, ossia l’obsolescenza del sistema istituzionale non soltanto marchigiano, ma italiano in generale. Il tema è abbastanza noto ma non si riesce ad affrontarlo dal punto di vista delle politiche.

dentato_50pxTutti i sistemi istituzionali dei paesi europei sono caratterizzati dal policentrismo. Quando si dice che l’Italia ha 8000 comuni e che sono troppi, normalmente arriva subito il paragone con la Francia che ne ha 36000. Questo in automatico porta a pensare che il paese possa permettersi 8000 uffici di progettazione urbanistica, 8000 centrali di committenza e 8000 luoghi di sviluppo delle tecnologie, tutti ben fatti. In questo modo ovviamente non è e non può essere.

dentato_50pxTutti i grandi sistemi amministrativi dei paesi fratelli, la Germania, la Francia, ma anche la Polonia, hanno conosciuto a cavallo tra la fine del secolo scorso e il primo ventennio di questo nuovo millennio profondi processi di riorganizzazione, che sono andati nel senso dell’aggregazione di livelli amministrativi intercomunali come livelli minimi di offerta del prodotto amministrativo, seguendo anche un dato di realtà. Il dato di realtà che accomuna ancora una volta i grandi sistemi amministrativi, che è quello del comparire del fenomeno della città diffusa. Cioè di uno sprawl urbano che ha posto fuori centro la vecchia separazione tra l’urbanità e il contado e invece ha creato una campagna urbanizzata nei termini che sono stati brillantemente esposti nelle relazioni precedenti.

dentato_50pxQuindi esiste un dato di realtà oggi, peraltro fotografato ormai da decenni dall’ISTAT, il modello dei sistemi locali nel lavoro, che vede le persone muoversi non più all’interno di un ritmo circadiano andata e ritorno fra la città e il contado. Piuttosto il movimento è circolare, dentro sistemi intercomunali connessi dal fatto di vivere interdipendenze molto forti. E’ probabilmente questo il livello di cooperazione tra le funzioni e bisogna probabilmente cambiare il modo di vedere il livello intermedio tra questi livelli comunali, intercomunali e la regione. Ci sono luoghi, penso al Verbano-Cusio-Ossola, a Sondrio o a Cuneo, dove è evidente che sia indispensabile un livello intermedio.

dentato_50pxQuesti fenomeni di inter-comunalità continuano a mantenere numeri troppo bassi per produrre nuove linee di efficienza scalare. La provincia di Cuneo ha 200 comuni, tutti prevalentemente minuscoli come numero di abitanti, ma con enormi estensioni territoriali, perché sono montagne, aree interne. E quindi anche i fenomeni di aggregazione intercomunale restano su numeri piccoli, che non consentono di fare efficienza nell’offerta dei servizi.

dentato_50pxLa parte interna delle Marche conosce fenomeni di questo tipo, anche se non con il parossismo di una parte del Piemonte e di una parte della Lombardia. Deve fronteggiare questi fenomeni con sistemi di rapporti di efficienza intra-scalare che responsabilizzino il livello intermedio sul piano dell’offerta di alcuni servizi, per i quali le unità intercomunali di base restano troppo piccole. Quindi un unico livello di offerta dei servizi tecnologici, probabilmente un unico sportello per le attività produttive, forse un’unica centrale di committenza per la provvista dei grandi appalti pubblici.

dentato_50pxNon è un caso se negli ultimi decenni abbiamo assistito ad uno spreco di risorse per combattere il dissesto idrogeologico, per fronteggiare i fenomeni di cattiva amministrazione sul territorio, perché il centro mette delle risorse, ma le periferie non hanno le competenze e le strutture amministrative per avvalersi di queste risorse. Quindi bisogna individuare dei luoghi diversi per la collocazione della struttura amministrativa.

dentato_50pxOra, abbiamo visto che questa cosa è successa in Germania con il sistema dei Kreis (circondari) o anche in Francia. In Italia non siamo andati oltre una legge un po’ sbilenca, poco coraggiosa, che era la legge Delrio di alcuni anni fa, oltretutto rimasta largamente inattuata. Era una legge che per l’ennesima volta riproponeva ipotesi di aree metropolitane funzionali, ma sbagliava a individuare la perimetrazione perché riportava una dimensione provinciale che non aveva senso nella gran parte dei contesti. La legge cercava di spingere i fenomeni di aggregazione intercomunale e aveva forse un’idea chiara di provincia, di ente di secondo livello, governata dai sindaci che quindi potevano farne luogo di offerta di servizi efficienti secondo canoni di efficienza intra-scalare. Non è successo quello che ci si aspettava, cioè in un sistema che aveva bisogno di un riordino territoriale questo non è avvenuto, nonostante la spinta della legge che all’inizio ha generato un po’ di finto movimento per poi finire nel dimenticatoio. Oggi ci troviamo con una struttura territoriale che continua ad offrire alla società la diseconomia di sistemi amministrativi non allineati.

dentato_50pxPenso alla zona da cui proviene mio nonno, Sant’Elpidio e il distretto della scarpa. Questo microsistema a cavallo tra artigianato e industria ha retto: quando ero piccolo lì erano tutti terzisti dei francesi, oggi sono di fatto subfornitori di una piccola multinazionale, che è la Tod’s che ha il negozio anche New York. Ma pochi chilometri più in basso quel miracolo distrettuale della Val Vibrata in provincia di Teramo è tracollato ed è oggi un deserto di capannoni abbandonati. Quel pezzo di Marche invece ha retto e però ha dovuto fronteggiare diseconomie, perché se il sindaco di ognuno dei comuni – Monte Urano, Sant’elpidio, Casette d’Ete – si dà un suo piano di consumo del suolo, un suo piano di offerte strutturale, un suo piano di offerta di servizi, naturalmente si disallinea rispetto al distretto industriale, che invece è più ampio, molto più fortemente interconnesso e segnato dai reali movimenti delle persone; insomma molto più integrato.

dentato_50pxE’ possibile immaginare uno sviluppo del paese in presenza di queste diseconomie dovute al sistema amministrativo del territorio? Io credo di no. C’è una cosa che scrivevo alcuni anni fa, riprendendo il titolo di un vecchio libro, di una vecchia intervista di Alberto Ronchey ad Ugo la Malfa sul problema del non-governo; ecco, l’Italia ha un enorme problema di non governo del territorio e questo ovviamente alla lunga finisce per affossare anche i sistemi misti.

dentato_50pxDove il governo del territorio è un po’ più prestante, penso all’Emilia Romagna che ha delle unioni di comuni molto più forti e performanti, guarda caso i sistemi di impresa riescono ad agganciare le grandi catene internazionali del valore e reggono. Hanno dimostrato dopo la grande crisi del 2008, e anche dentro di essa, la capacità addirittura di aumentare il proprio export. Questo non succede più a sud ed è un problema che dobbiamo porci, rispetto al quale dobbiamo proporre soluzioni.

dentato_50pxQuesto vuol dire che le Marche sono all’anno zero? Io dagli affari regionali della Presidenza del consigli dei ministri, all’interno di un programma di accompagnamento del processo di riordino regionale, che si chiama Italiae, ho un punto di osservazione che mi consente di dire che qualche cosa nelle Marche si sta sviluppando.

dentato_50pxE però è come se ci fosse una sorta di timore politico, come a dire: “facciamo l’unione, proviamo a lavorare sul processo di fusione, però per carità non facciamone una questione politica”. E’ paradossale perché se c’è buona politica e proprio la capacità di scegliere, si possono governare con grande decisione processi di questo tipo. La regione Marche è una delle 7 regioni che ha intavolato con il progetto Italiae un confronto per capire quali possano essere i processi di riordino. Italiae nasceva nei primi giorni della circolazione della legge Delrio con una qualche ambizione “mistica”, di proporre un modello non dico unico, ma con alcuni indirizzi molto precisi sulla questione che va dal territorio nazionale ai sistemi regionali.

dentato_50pxOggi io sono tornato a gestire questo progetto. Mi trovo in maniera molto più umile a cercare di stabilire dei tavoli con le regioni per capire quali sono i loro indirizzi di governo, ponendo loro fortemente la domanda della necessità del riordino e cercando di capire come funzionino. Ed ecco che viene fuori che il Veneto fa molte più unioni e più fusioni di quelle che una certa retorica del suo comando politico lascerebbe intendere. E invece si vede un Friuli che era andato molto avanti, eliminando le province, che era passato a questo livello di unione territoriale intercomunale ma che adesso sta cercando di tornare indietro con una reintroduzione delle provincie, con un ritorno ad una geografia politica da anni ’70 del novecento.

dentato_50pxIn uno di questi tavoli abbiamo le Marche, che si propongono come un interlocutore del centro con una propria idea di riordino. Fenomeni di aggregazione intercomunale, fusioni, ce ne sono pochi ma quei pochi non sono irrilevanti. Quello che manca, mi sembra di poter dire, è il coraggio politico. Appena si pone la questione delle aggregazioni di livello politico ecco che scompare tutto il coraggio dell’innovazione che invece ad un livello spontaneo è presente.

dentato_50pxAddirittura posso dire che ogni volta che questo problema si fa politico la risposta è “ma possono valere i moduli convenzionali”. Io continuo ad avere l’idea che questi moduli convenzionali abbiano dei limiti e che arrivati a un certo livello sia necessario creare strutture, istituzioni di livello intercomunale. Attraverso il modulo convenzionale si possono gestire bene solo alcune cose, ma non si ha complessivamente quell’effetto di esternalità positiva sul sistema socio-economico che si ottiene solo quando si porta il livello di governo del territorio alla stessa estensione territoriale dell’aggregazione socio-economica.

COMMENTA

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *